یك ملت و دو قانون -رامین كامران
اخیراً دوستان از این صحبت میكردند كه میباید از حالا شروع به تهیۀ طرح برای قانون اساسی آیندۀ ایران كرد بخصوص كه بعضی همت كرده اند و طرح هایی هم در این باب تهیه و منتشر كرده اند. طبعاً هنوز معلوم نیست كه این قانون در نهایت به چه صورتی نگاشته خواهد شد. این كار ممكن است توسط هیئتی از كارشناسان حقوقی انجام بگیرد و سپس با رفراندم به مردم عرضه شود یا اینكه مجلس مؤسسانی انتخاب گردد تا قانون اساسی بنویسد یا مخلوطی از هر دوی اینها… و به هر حال نگارش طرح حاجت به همكاری حقوقدانان دارد و حتماً باید به دنبالش بود ولی از هم اكنون میتوان در بارۀ مطلب به ارائۀ نظر و گفتگو پرداخت. تحلیل دو قانون اساسی كه تا به حال ایران به خود دیده بخش مهمی از این این بحث آینده ساز است، هم فرصت بهتر شكافتن مطلب را فراهم میاورد و هم میدان مناسبی برای برخورد عقاید میگشاید. مطلب حاضر هم كوششی است در همین جهت.

برخی پژوهشگران كه قانون اساسی قدیم ایران را چه به دلیل بی دقتی و چه گرایشهای ایدئولوژیك از دریچۀ قانون اساسی جدید این كشور بررسی میكنند، به تفاوت وضعیت «حاكمیت» در این دو و پیامدهای آن توجه نمی نمایند. در صورتیكه هم منشأ حاكمیت در دو قانون اساسی ایران با هم تفاوت دارد هم شیوه و ترتیب بیان این امر. طبعاً مسئلۀ «نمایندگی» هم كه پیرو تعریف حاكمیت و تعیین مرجع آن است، در این دو قانون به طرق كاملاً متفاوتی مطرح گشته است. مقایسۀ این دو مورد ماهیت دو نظامی را كه این قوانین تجویز كرده است روشن میكند، به رفع این توهم بیجا كه میتوان از دل هر قانونی هر چیزی بیرون كشید یاری می رساند، در عین حال فرصتی است برای اشاره به چند نكتۀ جنبی كه ذكر آنها بیفایده نیست و میتواند به كار آینده بیاید.





بخش یكم

حاكمیت و نمایندگی

حاكمیت به معنای مرجعیت نهایی در تصمیم گیری های سیاسی است و بنیادی ترین و مهمترین بیان آن تعیین نظام سیاسی كه سرفصل تمامی تصمیمات سیاسی ممكن است و پایۀ انشای قانون اساسی. در قوانین اساسی مدرن معمولاً اصلی كه منشأ حاكمیت را معلوم مینماید در صدر قانون قرار میگیرد چون اساسی ترین اصل آن است و روشن میكند كه اصلاً پایۀ كل قانون بر چیست و مشروعیتش از كجا كسب میشود. طبعاً این بدان معنا نیست كه حاكمیت به حكم قانون اساسی به صاحب آن تفویض شده است. بر عكس، اعتبار كل قانون اساسی از این برمیخیزد كه به خواست صاحب این حق تدوین شده و روشن است كه خودش نمیتواند این مرجع را نصب نماید. به همین دلیل هم اختلاف بر سر اینكه حق حاكمیت از آن كیست اعتبار كل این قانون (و نه فقط بخشی از آن) را متزلزل میسازد. چنین اختلافی در چارچوب هیچ قانونی حل شدنی نیست و تغییر قانون را لازم میاورد چنانكه در ایران سال 1358 لازم آورد. تعیین صاحب حق حاكمیت نقطه ایست كه از آن عقب تر نمیتوان رفت و بنیاد تمامی نظم سیاسی بر آن است.

مفهوم نمایندگی (représentation) هم به نوعی پیوسته است به مفهوم حاكمیت ولی به دلیل نوع برداشتی كه از آن رایج است حاجت به توضیح بیشتری دارد. نكتۀ اصلی در باب نمایندگی روشن كردن تفاوت آن با مفهوم وكالت (mandat) به معنای معمول كلمه است. در تفكر مدرن سیاسی كه با مشروطیت به ایران آمده مفهوم نماینده كه مربوط است به حقوق عمومی از وكیل كه مربوط است به حقوق خصوصی متمایز است. در این هر دو مورد شخصی به نیابت از طرف دیگری كاری را انجام میدهد كه برای این شخص ایجاد تعهد مینماید ولی تشابه دو مفهوم به همینجا ختم میگردد. علت این تشابه كه گاه موجد خلط دو مفهوم میشود این است كه نمایندگی نیز مانند دیگر مفاهیم حقوق عمومی از حقوق خصوصی اخذ شده است، به عبارت دیگر مفهوم نمایندگی از دل مفهوم وكالت بیرون آمده.

تفاوت اصلی این دو مفهوم در جایی آشكار میشود كه بپرسیم «از طرف كه؟». وكیل جایی وارد میدان میشود كه موكل از دیدگاه حقوقی شخصیت داشته باشد، سپس با كسب اختیار از او و به نام او اعمالی انجام میدهد. نماینده شخصیت حقوقی كسی را كه نمایندگی مینماید از اصل و در جایی كه موجود نیست تأسیس میكند و به آن موجودیت میبخشد، كاری كه از وكیل برنمیاید.

بارزترین مورد استفاده از نمایندگی مورد ملت است و مرحلۀ اصلی در شكل گیری این مفهوم و مبنا قرار گرفتنش در بحث و عمل سیاسی با تجدد واقع شده است و با تحویل حاكمیت به ملتهای اروپایی. آنچه هم كه در ایران و با مشروطیت واقع گشته در حقیقت تكرار همین فرآیند است. ملت از ورای مفهوم نمایندگی است كه قادر میگردد به مثابۀ تن واحد عمل كند و حق حاكمیت را نه فقط تصاحب بلكه اعمال نماید. چون عمل كردن از موضع وحدت و به طور مستقیم از جانب مجموعه ای كه گاه میلیونها انسان را در خود جای میدهد ممكن نیست و باید به واسطه انجام بگیرد و واسطۀ این كار نماینده به معنای اخص كلمه است. چنین نماینده ای «تام الاختیار» است و به جای ملت عمل میكند و طبعاً هرچه كه بكند به پای ملت نوشته میشود.

البته در عمل میتوان بین مصادیق مختلف مفهوم نماینده تفاوتهایی یافت، تفاوتهایی كه هیچگاه در نفس نمایندگی كل ملت تغییری نمیدهد ولی حوزۀ اختیارات نماینده را كم یا زیاد میكند. به عنوان مثال اعضای مجالس مقننه نمایندگان ملت هستند ولی روشن است كه حق تخطی از قانون اساسی را ندارند و اختیارشان به هیچوجه در حد مجلس مؤسسان نیست، همانطور كه بین مجلس مؤسسانی كه در قانون اساسی بازنگری میكند و مجلسی كه قانون اساسی را مینگارد از بابت اختیارات تفاوت هست. مفهوم نمایندگی به معنای اخص و در گسترده ترین شكل خود وقتی مصداق پیدا میكند كه ملتی برای اول بار صاحب شخصیت حقوقی میشود و از صورت افراد یا گروه های گوناگون و پراكنده (اقوام، اصناف، طبقات و...) درمیاید و وحدت پیدا میكند. تأسیس اولین مجلس مؤسسان چنین موردی است، هم تام الاختیار بودن آن روشن است و هم بلاعزل بودن نمایندگانش تا هنگام پایان كار، چون هیچ مرجعی حق انحلال مجلس مؤسسان را ندارد.

تفاوت دیگری كه بین نمایندگی و وكالت هست در ترتیبات صاحب اختیار شدن این دوست. وكیل از طرف موكل نصب میشود كه در این صورت باید وكالت به صراحت به وی محول گردد، اگر هم شخصی خود به كسی وكالت ندهد مرجع ذیصلاحیتی میتواند به طور تسخیری وكیلی برایش معین كند، به هر حال وكیل نمیتواند خود را به وكالت دیگری تعیین نماید. در مورد نمایندگی چنین كاری ممكن و حتی اصل است. اول از همه به این دلیل كه هیچ مرجع ثالثی در مقام تعیین نماینده برای دیگری نیست. نماینده به معنای اخص خود به این عنوان شروع به عمل میكند زیرا از آنجا كه مدعی اعمال حاكمیت است نمیتواند در بارۀ ترتیبات نماینده شدن خودش به حكم هیچ مرجع دیگری گردن بگذارد. تنها معیار سنجیدن اعتبار او موفقیتش در اعمال حاكمیت و طبعاً تبعیت ملت از اوست. مفهوم (représentation) كه معادل رایجش در فارسی «نمایندگی» است معنای «مظهر» و «تجلی» هم میدهد. گره خوردن این مفهوم با رأی گیری پیامد برآمدن دمكراسی مدرن است ولی این دو اساساً لازم و ملزوم هم نیست. باید به این نكته توجه كافی داشت چون در ایران هم كه این مفهوم را با مشروطیت شناخته است وقتی صحبت از نمایندگی میشود همه بنا به عادت سالمی كه دمكراسی در همه جا رواج داده است، بلافاصله به فكر رأی و رأی گیری میافتند و طبعاً كسی را كه به طور صحیح و با ترتیبات درست از سوی ملتی به نمایندگی منصوب نشده باشد نمایندۀ او نمیشمرند. ولی باید به یاد داشت كه در نظام قدیم كشورداری ایران (كه از این بابت با نظامهای سنتی اروپا تفاوتی نداشت) مقام سلطنت تجلی گاه وحدت كشور بود و به عبارت دیگر «نمایندۀ» آن به حساب میامد و آنچه كه میگفت و میكرد به پای مملكت و در نهایت ملت نوشته میشد. روشن است كه پادشاه با رأی ملت برگزیده نمیشد. اگر بر مملكت مسلط میشد و حكمش رواج می یافت سخن و عملش اعتبار داشت وگرنه كه هیچ. میبینیم كه هنوز هم به رسمیت شناخته شدن یك دولت در صحنۀ جهانی به هیچوجه تابع دمكراتیك بودن آن نیست، برخاسته از این است كه بر كشورش مسلط است یا نه. از این گذشته جایی هم كه نمایندگی فقط به انتخاب باشد باز همگی اعضای مجموعه ای كه نماینده به نام آن عمل میكند در گزینش شركت نمیكنند. همه میدانیم كه هیچگاه تمامی صاحبان حق رأی در انتخابات شركت نمیجویند و از این گذشته در مورد ملت اصلاً هیچگاه تمامی اعضای آن حق رأی ندارند تا در این كار سهیم شوند. مرزی كه در این باب مطلقاً حذف كردنی نیست حداقل سن است.

اگر این مفهوم نسبتاً پیچیده جای خود را در میان مفاهیم فلسفۀ سیاسی باز كرده است و اصلاً هم كنار گذاشتنی نیست به دلیلی كاركرد خاص آن است كه مفهوم دیگری نمیتواند بر عهده بگیرد. كاركرد اصلی مفهوم نمایندگی ایجاد وحدت است در جایی كه نیست. اول نزد ملت به عنوان صاحب حق حاكمیت، بعد در مجلس به عنوان نمایندۀ كل ملت و نه فقط افراد یا گروه هایی كه در انتخابش نقش بازی كرده اند و آخر در هر عضو مجلس به عنوان نمایندۀ كل ملت و نه فقط مردمی كه به او رأی داده اند. اگر این سلسلۀ وحدت گسیخته گردد ملت از شخصیت حقوقی و امكانات عملی كه این شخصیت بدو عرضه میدارد محروم میشود و نقش آفرینی اش در میدان سیاست مختل میگردد.





بخش دوم

قانون اساسی مشروطیت

اولین مجلسی كه در ایران قانون اساسی تدوین كرد به معنای دقیق كلمه «مؤسسان» نبود. نه به این دلیل كه چنین اسمی نداشت بل از این جهت كه در كارش اختیار دار مطلق نبود و هرآنچه كه نوشت و تصویب كرد نه مستقیماً بلكه پس از موافقت و توشیح شاه صورت قطعی یافت. به همین دلیل است كه مجلس مشروطیت «دورۀ اول» به حساب آمد و در زمرۀ ادوار تقنینیه محسوب شد. طبعاً چنین مجلسی نمیتوانست از ابتدا بر متنی كه عملاً به قصد نگارش قانون اساسی تهیه كرده بود این نام را بنهد و كارش را تحت عنوان نگارش «آیین نامه» یا «نظامنامۀ» مجلس (كه در فرمان مشروطیت هم جزو وظایفش آمده بود) شروع كرد نه «قانون اساسی». میبینیم كه در متون دورۀ مشروطیت گاه برای نامیدن قانون اساسی از عبارت «نظامنامۀ اساسی» استفاده شده است. رد این ابهام اولیه را میتوان حتی در سوگندنامۀ نمایندگان مجلس كه در اصل یازدهم قانون اساسی درج شده است دید، این افراد موظف شده اند تا به وفاداری به «این نظامنامه» سوگند بخورند. در مقابل در متن سوگندنامۀ پادشاه كه در متمم قانون اساسی آمده و نگارشش در دوره ای واقع شده كه موقعیت مجلس تثبیت و جریان كار روشن شده بود، صحبت از قسم خوردن او در وفاداری به «قانون اساسی» است.



حاكمیت

روشن نبودن موقعیت مجلس به غیر از ترتیب خاص قطعیت یافتن مصوبات آن پیامد دیگری هم داشت. مجلس تازه تأسیس در صدد بود تا در عین احتراز از ایجاد واكنش، اول حقوق خود را تضمین نماید. به دلیل همین اولویت كه برخاسته از شرایط سیاسی روز بود، بخش مربوط به حقوق مجلس كه در عرف حقوقی ایران نام «قانون اساسی» گرفته (و از بخش دوم كه «متمم» نامیده شده متمایز میگردد) به محض نگارش به توشیح مظفرالدین شاه رسانده شد تا موقعیت مجلس تثبیت بشود و جایی برای مخالفت بعدی محمدعلی میرزای ولیعهد باقی نماند. اصلی هم كه تكلیف حاكمیت را روشن میكند و مهمترین اصل قانون اساسی است و از نظر سیاسی حساس ترین، بر خلاف آنچه كه منطق معمول حكم میكند در صدر این قانون جا نگرفت و به متمم آن حواله شد تا زمانی مطرح بشود كه موقعیت خود مجلس تحكیم شده باشد.

ولی فقط مكان این اصل نیست كه به نظر غیر عادی میاید، شیوۀ نگارش آن هم از آنچه كه انتظار میرود قدری دور است. اصل بیست و هشتم متمم چنین میگوید: «قوای مملكت ناشی از ملت است. طریقۀ استعمال این قوا را قانون اساسی معین مینماید». نكتۀ جالب توجه این است كه مفهوم «حاكمیت» با همین كلمه در قانون اساسی مشروطیت جای نگرفته است، به دو دلیل. یكی اینكه مفهوم (souveraineté) كه از مفاهیم بنیادی سیاست مدرن است هنوز در آن زمان در زبان فارسی معادل تثبیت شده ای نیافته بود. به عنوان مثال در اولین ترجمۀ اعلامیه حقوق
 
  Share  
balatarin  


آدرس لینک به این صفحه:
http://www.iranliberal.com/showright-spalt.php?id=673