تأملی بر تمرکززدائی در ایران، نقدی بر طرح جدید تمرکززدائی، کاظم ایزدی
تمرکززدائی کاهش تدریجی ساختارعمودی قدرت دولت مرکزی است و تفویض مسئولیت‌ها و اختیارات تصمیم‌گیری و اجرایی به برگزیدگان محلی تا در نهایت ساختار افقی شکل بگیرد. ساکنان هر محل به خودکفائی برسند و قادر شوند خود مسئولیت اداره امور جامعه خود را به‌عهده بگیرند. در این نظام تفویض اختیار و مسئولیت به کارگزاران محلی معمولاً در فرایند زمانی و با مهیا شدن بسترهای لازم و آمادگی کارگزاران محلی صورت می‌گیرد و در نهایت نظام متمرکز می‌تواند به نظام فدراتیو تبدیل شود



ویژه خبرنامه گویا



۱- مقدمه

تمرکززدائی به اختصار گام مهمّی ست در ایجاد دمکراسی و راهی ست قانونی برای کاهش قدرت واختیار مقام های مرکز نشین و سپردن کار مردم به خودشان. به بیان دیگر، تمرکز زدائی کاهش تدریجی ساختارعمودی قدرتِ دولتِ مرکزی است و تفویض مسئولیت ها واختیارات تصمیم گیری واجرایی به برگزیدگان محلی تا درنهایت ساختار افقی شکل بگیرد. ساکنان هرمحل به خود کفائی برسند و قادرشوند خود مسئولیت اداره ی امور جامعه ی خود را بعهده بگیرند. در این نظام تفویض اختیار ومسئولیت به کارگزاران محلی معمولاً در فرایند زمانی وبا مهیا شدن بسترهای لازم وآمادگی کارگزاران محلی صورت می گیرد ودر نهایت نظام متمرکز می تواند به نظام فدراتیو تبدیل شود.

در این روش معمولاً ابتدا کشوربرپایه ی شاخصی وبادرنظرگرفتن عواملی، چون شرایط جغرافیائی واقلیمی، جمعیتی، تمدن حضری ومیزان شهرنشینی، سنتها وفرهنگهای محلی و... به چند منطقه ی نسبتاً همگون تقسیم می شود. دولت مرکزی باتأیید مجلس ملی با هدف ایجاد تعادل وتوازن و توسعۀ پیوسته وپایدارکل سرزمین ، منابع اقتصادی ودرآمدی کل کشور را درقالب بودجه ی جاری وعمرانی بین این مناطق توزیع می کند. کارگزاران محلی با این بودجه و مالیاتی که اخذ می کنند(قانون تعیین می کند)وکمک هائی که می گیرند خدمات آموزشی، بهداشتی، درمانی، رفاهی وفراغتی، کارهای عمرانی، ساخت وسازها وهر آنچه که قانون معیین کرده را به عهده می گیرند وبه اجرا می گذارند.

برای مطالعه ی بیشتر وملاحظه ی تفاوت های بارز این روش با نظام فدراتیو به مقاله ی نویسنده زیر عنوان "تأملی بر نظام سیاسی- اداری متناسب با دمکراسی وکارآمد در ایران" رجوع شود(۱).

۲- مروری گذرا بر گام های اولیه ی تمرکز زدائی درایران تا سال۱۳۵۷

سابقه ی تمرکز زدائی وسپردن کارمردم به مردم برمی گردد به صدر مشروطیت وتصویب قانون ایالتی- ولایتی در مجلس اول - در تاریخ ۲ /۴/۱٢۸۷. این کارگام مهّم و پیشرفته ای بود(درزمان خود) درسپردن بخشی از امور، به ویژه خدمات اجتماعی– عمرانی محل به خود مردم بومی. این قانون پس از تصویب دربرخی نقاط کشور با شدت وضعف، تحت تآثیر نفوذ های محلی به اجرا گذارده شد. جمعاً، به طوری که سید حسن تقی زاده در کتاب خاطرات خود می نویسد درکل کشور ۱۴۴ انجمن ایالتی و ولایتی تشکیل شد(۲).

رضا شاه پهلوی پس از روی کارآمدن وقدرت گرفتن، نظام متمرکز را در کشور پادارکرد تا هدایت سیاست گذاری ها وتصمیم گیری ها وبرنامه های کلان مملکتی را شخصاً زیرنظر بگیرد. بنابراین اجرای قانون ایالتی – ولایتی، درنقاطی که به اجرا درآمده بود هم موقوف شد.

با پایان گرفتن جنگ جهانی دوم و ایجاد خود مُختاری درآذربایجان و مهاباد، براساس سیاست های دولت شورویِ دوره ی استالینی پرونده ی این قانون دوباره ازبایگانی خارج شد. بخش هائی ازآن با تغییراتی در آذربایجان ومحدوده ی مهاباد به اجرا گذارده شد. ولی همین اجرای بخشی نیز پس از توافق قوام السلطنه با استالین و در نتیجه انحلال حکومت های خود مُختار آذربایجان و مهاباد متوقف شد.

در دوره ی زمامداری محمد رضا شاه پهلوی، در نیمه ی اول دهه ی ۱۳۴۰ تمر کز زدائی و اصلاح امور ومشارکت دادن مردم درکارهای اجتماعی محل خود، تحت فشارسیاست های خاورمیانه ای دولت جان اف کندی از حزب دمکرات امریکا مطرح شد و به صورت انقلاب سفید شاه وملت کلید خورد. انقلاب سفید شاه وملت در۱٩ اصل، از جمله الغای رژیم ارباب ورعیتی و اصلاحات ارضی، سهیم کردن کارگران درسود کارخانه ها، دادن حق رأی به زنان، ملی کردن آب، جنگل ومرتع، ایجاد سپاه دانش، بهداشت وترویج و آبادانی وغیره برنامه ریزی و تدریجاً تا اواخر این دهه به اجرا گذارده شد.

آن چه مستقیماً به این بحث مربوط می شود اصلاح وتصویب قانون انجمن های ایالتی وولایتی در دولتِ امیر اسد الله اعلم، نخست وزیروقت، است. در جلسه ی مورخ ۱۴مهر۱۳۴۱ هیئت دولت سه تغییر دراین قانون داده شد: ۱- دادن حق رأی به زنان؛ ۲- حذف شرط مسلمان بودن از شرایط انتخاب کنــندگان و انتخاب شوندگان؛ ۳- اصـلاح سوگند خوردن درمراسم تحلیف انتخاب شدگان به یکی از کتب آسمانی (به جای فقط قرآن). نظر به این که دردوره ی فترت مجلس مصوبه ی هیئت وزیران حکم قانون پیدا می کرد، دولت این قانون اصلاح شده را برای اجرا به استان ها ابلاغ کرد(۳).

این گام مثبت وبزرگ در جهت تمرکز زدائی درکشوربا مخالفت شدید بخشی ازروحانیت به رهبری آیت الها روح الهز خمینی مواجه شد. شاه، که موقعیت سیاسی اش تثیبت شده بود ومی خواست روحانیت را هم راضی نگهدارد دستور داد این مصوبه از استان ها پس گرفته شود واجرایش متوقف گردد. لذا اجرای این قانون از تاریخ هفتم آذر ماه همان سال، یعنی پس از کمتر ازدو ماه ازتاریخ ابلاغ دوباره به بایگانی سپرده شد.

از این زمان تا انقلاب ۱۳۵۷ چند ین مطالعه و بررسی با هـــدف سیاست گذاری و عُمران مناطق، شناسائی نقاط محروم ویا کمترتوسعه یافته، تمرکز زدائی وایجاد نوعی تعادل وتوازن درسطح کشور انجام شد. از آن جمله اند: مطالعات توسعه ی اقتصادی خراسان(ست کوپ-۴۸-۱۳۵۱)، مطالعات برنامه ریزی فیـزیکی (با تأ سیس وزارت آبادانی و مسکن درسال۱۳۴۳و تشکیل شــورای عــالی شهرسازی و معماری ۱۳۴۵)، مطالعات آمایش سرزمین به توصیه ی مسئولان دولت وکارشناسان آمایش سرزمین فرانسه – داتار- وتوسط مهندسین مشاور ستیران (اواخر دهه ی ۱۳۴۰و نیمه ی اول ۵۰).

چندین بار هم قانون تشکیل شوراها ی مردمی به مجلس شورای ملی رفت وبه تصویب رسید ویا موردتجدید نظر قرار گرفت. ولی درنهایت حاکمیت اقتدار گرا به تمرکز زدائی اعتقادی نداشت ولذا به طور جدی به اجرا گذارده نشد وپا نگرفت(۳).



۳- تفکر شورائی کردن امور و تمرکززدائی در جمهوری اسلامی

پس از انقلاب سال ۱۳۵۷ و در بهار آزادی دوباره موضوع مشارکت مردم در امورمحل خود تحت عنوان "مدیریت شورائی امور اداری وکارگری" مطرح شد و به صورت بازوی امنیتی نظام به اجرا درآمد. قانون این شوراها هم درمجلس خبرگان- به جای مؤسسان – که برای تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی تشکیل شده بود، مطرح شد وبه تصویب رسید. برطبق ماده ۷ این قانون" شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش وروستا و نظایرآن ها ارکان تصمیم گیری واداره امور کشورند". این قانون هم به دلیل وجود تفکردولتیِ اقتدارگرایِ مخالفِ تقویت شوراها ونظام غیرتمرکز، تاکنون به طورکامل اجرائی نشده است. فقط بخش هائی از آن مانند انجمن اسلامی روستا وشهر، کمیته ها و... به صورت ابزارِ امنیتیِ حاکمیتِ ولایت مطلقه ی فقیه به کار گرفته می شود.

بالاخره، برای پنجمین بار درسال۱۳۷۵موضوع تشکیل شوراهای اسلامی در مجلس شورای اسلامی مطرح شد ودر ۳۴ ماده به تصویب رسید. این قانون در سال ۱۳۷۷- دوره ی اول ریاست جمهوری محمد خاتمی(۷٦- ۱۳۸۴)- با انتخاب نزدیک به۲۰۰هزار نفر با رأی مخفی در سراسر کشور عملاً فعالیت دوره ی چهار ساله خود را آغاز کرد. به تدریج درچالش های قدرت سیاسی واقتدارگرائی، به ویژه پس از دولت خاتمی نقش، وظائف واختیارات آن تغییر کرده و به نظارت و پی گیری امور شهرداری- نه کل شهر- و سیاسی کاری کاهش یافته است(۳).

اما تفکر کار شورائی در ایران شناخته وپذیرفته شده است. وبه نظر می رسد که روند حرکتی آن به سوی دمکراسی مشارکتی – مشورتی - از سطح پائین به بالای جامعه- تمایل دارد. دمکراسی ای که به نظر می رسد برای ایران با ساختار وویژگی های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی- قومی وموقعیت استراتژیکی خاصی که دارد مناسب تر از دمکراسی های اکثریتی است و بهترمی تواند درسپردن کار مردم به برگزیدگان مردم سرزمین مؤثر افتد وهمبستگی ویک پارچگی ملی وحفظ تمامیت ارضی کشور را تقویت کند (به این موضوع در مقاله ی دیگری خواهم پرداخت).

۴- نگاهی گذرا به مطالعات وتحقیقاتِ آمایش سرزمین وتمرکز زدائی پس از انقلاب ۱۳۵۷

بعد از انقلاب چند مطالعه وبررسی موردی با نیت برنامه ریزی وآمایش سرزمین انجام شد، مانند مطالعه ی آمایش سرزمین اسلامی- دفتر منطقه ای سازمان برنامه وبودجه درسال ۱۳٦۰یا مطالعات اقتصادی واجتماعی استان همدان-مهندسین مشاورتهران پژوهش ۱۳۷۴ ).

یکی از مهمترین مطا لعات وبررسی های جامعِ علمی ای که درسطح ملی انجام شده و عوامل مهّم درگیر وتأثیرگذاررا کالبد شکافی کرده وبا دید تمرکززدائی مورد تحلیل قرار داده است، "طرح جامع کالبدی ملّی کشور" است. این طرح ازسال ۱۳٧٠ درمرکز مطالعات وتحقیقات شهرسازی و معماری وزارت مسکن وشهرسازی آغاز شد. هدف آن فراهم آوردن ساختارمدیریت جامع ویکپارچه وخردمندانه ی کل سرزمین، شناخت چگونگی گسترش شهرهای کنونی و ایجاد شهرهای جدید، پیشنهاد شبکه ی شهرهای آیندۀ کشور، چگونگی استقرارآنها درساختارفضائی سرزمین وایجاد سلسله مراتب میان شهرها و پیشنهاد چهارچوبِ مقررات ساخت وسازدرکاربری های مجازکشوردربلند مدت (درمقطع٢۰ساله)بود. برای نیل به این هدف، زمینه های مهّم درگیر درساختار فضائی سرزمین توسط استادان وکارشناسان فن با دید کلان مورد مطالعه وبررسی علمی قرار گرفته وهریک از زمینه های مطالعاتی دریک یا چند مُجلد انتشار یافته است(ایضاً۴).

نتایج این مطا لعات و بررسی های جامع درمرحله ی تلفیق با واردکردن سایرعوامل مهّم درگیر تقسیم سرزمین به ده منطقه ی زیررا دیکته کرد.

۱-آذربایجان (آذربایجان شرقی، آذربایجان غربی و اردبیل)،٢ - زاگرس (همدان، کرمانشاه، کردستان، لرستان و ایلام)، ۳- خوزستان (خوزستان، کهکیــلویه و بویراحمد)، ۴- فارس، ۵-البرز جنوبی (استانهای تـــهران، مرکزی، سمنان، زنجان، قزوین وقم)، ٦- مرکزی (اصفهان، یزد و چهارمحال و بختیاری)، ۷- جنوب شرقی (کرمان و سیستان وبلوچستان)، ۸ - ساحل شمال (گیلان، مازندران و گرگان)، ٩- ساحل جنوب (هزمزگان و بوشهر) و بالاخره ۱٠- خراسانِ بزرگ.

این طرح درهر یک ازاین مراکز فرامنطقه ای شهرهائی را به عنوان مراکزمهم منطقه ای یک، مراکر منطقه ای و نقاطی را به صورت شهر های مهم شناسائی کرد. برای نمونه، درمنطقۀ آذربایجان با مرکزیت تبریز شهرهای ارومیه، اردبیل به عنوان مراکز مهم منطقه ای یک، مـراغه، مـرند، خـوی، و پارس آباد به عنوان مراکز منطقه ای و اهرو مشکین شهربه صورت شهرهای مهم این منطقۀ شناسائی شدند. آن گاه با استفاده از مقیاس گوتمان، سطح خدمات وتسهیلات موجود هر یک از این رده ها شناسائی شد و برپایه ی آخرین دست آوردهای علمی والگوهائی که در کشورهای پیشرفته ملاک عمل است، سطح خدمات وتسهیلاتی که در افق برنامه باید داشته باشند پیشنهاد شد. مثلاً توصیه شد که سطح خدمات وتسهیلات مراکز فرامنطقه ای به نحوی ارتقاء یابد تا در افق برنامه به خود گردانی برسند؛ یامراکز مهم منطقه ای بتوانند خدمات عالی و کالاهای نادر مورد نیاز سالانه ی ساکنان و صنایع منطقه را تدارک نماید و... (برای مطالعه ی بیشتر نگاه کنید به : ایضاً ۴).

نتایج این طرح کالبدی ملی درسال۱۳٧٥به تصویب شورای عالی شهرسازی معماری کشور رسید ومطالعات تفصیلی آن درسطح منطقه ای نیز انجام شد ودر سال۱۳۸٢ به تصویب مقامات مسئول وتصمیم گیرنده رسید(فیروز توفیق- ایضاً۴). اما باز به اجرادرنیامد.



۵- طرح جدید تقسیمات کشوری- گامی در تمرکز زدائی

اخیراً، معاون وزارت کشوردر امور توسعه و منابع انسانی دولت حسن روحانی دریک مصاحبه ی مطبوعاتی، اجرائی شدن طرح جدید تقسیمات کشوری وبه درجه ای ت
 
  Share  
balatarin  


آدرس لینک به این صفحه:
http://www.iranliberal.com/showright-spalt.php?id=1425